Tabus deutscher Sozialwissenschaften I: Government Failure

Eine der erstaunlichsten Lücken politikwissenschaftlicher und ökonomischer Forschung betrifft das Versagen von Regierungen. Regierungen treten regelmäßig an um ihre “Kraft dem Wohle des deutschen Volkes zu widmen, seinen Nutzen zu mehren, Schaden von ihm zu wenden, das Grundgesetz und die Gesetze des Bundes zu wahren und zu verteidigen, und ihre  Pflichten gewissenhaft zu erfüllen, und Gerechtigkeit gegen jedermann zu üben. So beseelt waren deutsche Minister und die Bundeskanzler zu allen Zeiten der Bonner Republik, dass sie die genannte Formel als Amtseid geschworen haben und weiterhin schwören. Ein erfolgreicher Bundeskanzler, ein erfolgreicher Minister ist demnach einer, der den Nutzen des deutschen Volkes gemehrt hat oder – weniger fordernd, zumindest seinen Bürgern nicht überdurchschnittlich schadet.

Mit der Eurokrise und der (nicht neuen) Erkenntnis, dass auch “Staaten”, d.h. Regierungen lügen (und zwar heftig), sollte sich eigentlich die sozialwissenschaftliche Forschungsperspektive etwas verändert haben. So würde man von kritischen Wissenschaftlern eine wahre Flut von Forschungsanträgen und Veröffentlichungen erwarten, die sich damit beschäftigen, wie man verhindern kann, dass der Staat, wie dies Hans Herbert von Arnim vor nunmehr bereits knapp 20 Jahren  formuliert hat, von Politikern als Beute betrachtet und entsprechend ausgeschlachtet wird. Das hätte man erwartet, also ich hätte das erwartet. Wie häufig, wenn man in Deutschland Erwartungen an die sozialwissenschaftliche Community formuliert, die sich mit der Hoffnung auf Kritik verbinden, wird man enttäuscht. Eine Suche in Google Scholar für Jahre 2010 bis 2012 erbringt genau einen (!sic) Eintrag, einen Text vom unermüdlichen Gebhard Kirchgässner (2010), in dem die Finanzkrise auch als “government failure” behandelt wird.”

Ansonsten scheint deutschen Politikwissenschaftlern und Ökonomen der Stift aus der Hand zu fallen, wenn sie die Vorstellung trifft (sofern sie die Vorstellung überhaupt trifft), Staat und Regierung könnten Fehler machen, die sie konstituierenden Personen ihre Funktion ausnutzen. Dies ist erstaunlich, denn viele dieser Forscher lassen sich gerne über “failed states” aus. Doch failed states finden sich ausschließlich außerhalb von Europa und Nordamerika.

Statt Regierungsversagen, government failure, beherrscht “Marktversagen” oder market failure die Diskussion in der Profession. Hat nicht die Finanzkrise gezeigt, dass die Marktwirtschaft versagt hat, dass es altruistisch gesinnter Politiker bedarf, die sich zum Retter aufschwingen und bar eigener Interessen sich dem Allgemeinwohl verschreiben, als Mütter Theresa(s) des Volkes so zu sagen? Da fällt mir wieder der staatliche Betrug in Griechenland ein, aber man muss nicht nach Griechenland schauen, um Zweifel an der “Uneigennützigkeit” von Politikern und Funktionären zu bekommen: Wie wäre es mit dem Missbrauch von Mitteln des Europäischen Sozialfonds (ESF) zur Finanzierung von Frauenhäusern in Deutschland durch das BMFSFJ (dass Frauenhäuser die Wirtschaftskraft einer Region positiv beeinflussen, wird sicher niemand behaupten wollen und dennoch ist der positive wirtschaftliche Effekt eigentlich die Voraussetzung für die Gewährung von ESF-Mitteln)? Wie wäre es mit einer nochmaligen Lektüre des oben zitierten Buches von von Arnim (1993), in dem er Selbstbedienungsseilschaften beschreibt, Verquickungen zwischen Regierung und Interessengruppen, die zu beider Vorteil  und Nachteilen aller anderen führen?

Nur ein sehr naiver Mensch (oder ein deutscher Politikwissenschaftler) kann annehmen, dass regierende Politker das tun, was sie in ihrem Amtseid verkünden, dass sie die uneigennützigen Vertreter der Bevölkerung sind, die zu sein sie vorgeben. Eigentlich kann man das schon seit den 1960er und 1970er Jahren nicht mehr behaupten, den Jahren, in denen James M. Buchanan und Gordon Tullock ihre Theorie des Public Choice formuliert haben. Public Choice geht davon aus, dass Regierungen nicht effiziente und nicht altruistische Institutionen sind, die nicht einfach und ohne Anstrengung Marktversagen beheben können. Vielmehr setzen sich Regierungen aus Individuen zusammen, die durch Regulierungen und Gesetze darauf zielen, ihre eigenen Interessen umzusetzen. Politiker treffen Entscheidungen über das Geld anderer Leute, sie sind umgeben von Interessengruppen, die ihnen (persönliche) Nutzen versprechen und von Wählern, denen der Anreiz dafür fehlt, Politikern auf die Finger zu schauen. Aus dieser Konstellation, eigennützige Politiker, schlapp, wenn überhaupt kontrollierende Wähler und Vielzahl von Interessengruppen folgt zwangsläufig, dass Politiker sich in einer Weise verhalten, die für ihre Wähler mit Kosten verbunden ist.

Und obwohl die Internet-Foren und blogs bis zum Rand mit kritischen Berichten, Episoden und Anekdoten darüber gefüllt sind, wie sich Politiker selbst bereichern, wie sie Steuerzahlern in die Tasche greifen, ohne einen Gegenwert zu bieten und wie sie versuchen, die Tiefe, mit der sie in das Leben ihrer Wähler intervenieren können, bis in den letzten intimen Winkel auszubreiten, gibt es kaum einen Sozialwissenschaftler, der sich mit den Problemen von “Government Failure” beschäftigt. Die Profession ist mit Gender Mainstreaming beschäftigt  (daraus resultieren dann so wichtige Beiträge wie: “Wenn die Hennen krähen… Frauenbewegung in Korea” (den gibt es wirklich – googled und ihr werdet finden)), und damit, im Auftrag der Bundesregierung Studien auszuführen, da bleibt keine Zeit für Kritik, schon gar nicht für Kritik an der Regierung, denn wer wird die Hand beißen, die ihn füttert? Anders formuliert, in Zeiten, in denen Lehrstühle von Kultusministerien besetzt werden, kann man sich wissenschaftliche Unabhängigkeit, die ihren Niederschlag in Kritik an der Regierung findet, nicht leisten.

Und so liegt in Deutschland eine Forschungstradition brach, die in den USA in den 1960er Jahren mit James M. Buchanan und Gordon Tullock begonnen hat. 1965 hat Roland N. McKean  mit dem Begriff “Government Failure” dann eine Bezeichnung dafür geliefert, dass Regierungen noch mehr als Märkte unter denselben Fehlerquellen leiden: Der Eigennutz politischer Akteure verzerrt Verhandlungsergebnisse (Monopolproblem), politische Regelungen produzieren unbeabsichtigte und beabsichtigte Externalitäten (im Gegensatz zu Externalitäten im Markt, wird von Regierungen gewöhnlich niemand für die Externalitäten, die ihn treffen, kompensiert), und Regierungshandeln bleibt in der Regel hinter dem “Optimum” zurück, erbringt ein Resultat, das eigentlich niemand so richtig gewollt hat.

Bereits diese Aufzählung im Beitrag von McKean aus dem Jahre 1965 birgt eine Vielzahl von Forschungsfragen in sich. Z.B. könnte ein Sozialwissenschaftler in Deutschland auf die Idee kommen, die negativen Auswirkungen des Bildungsföderalismus zu untersuchen und die Rolle zu beschreiben, die die Verquickung von  Gewerkschaften und kultusministerialen Bürokratien dabei spielt, Bildungschancen in Deutschland ungleich zu verteilen. Politikwissenschaftler könnten sich fragen, ob und wenn ja in welchem Ausmaß die vielen z.B. vom BMFSFJ ausgegründeten “e.V.s” und Initiativen eine eher krude Form des rent seeking darstellen, mit dem – möglicherweise in völlig undemokratischer Weise – die eigene Klientel, also die von Bürokratie und Lobbygruppen, versorgt wird; usw.

Aber derartige Forschung sucht man in Deutschland vergebens, wie man überhaupt sagen muss, dass sich die deutsche Sozialwissenschaft dadurch auszeichnet, dass sie die Steigbügel für diejenigen hält, die sie eigentlich kontrollieren sollte. Nun mag dies daran liegen, dass der Public Choice Ansatz ein sehr offensiver Ansatz ist. Man muss Stellung beziehen, wenn man ihn vertritt, sagt Politikern direkt, dass man ihre Altruismus-Elegien nicht glaubt. Für alle deutschen Forscher, denen dies zu viel des Outings ist, hat Wilfred Dolfsma (2011) gerade ein Konzept entwickelt, das es erlaubt, von Government Failure zu reden und darüber zu forschen, ohne Ross und Reiter zu nennen, d.h. ohne Motive und Interessen zu benennen, die das Regierungsversagen, also den Missbrauch öffentlicher Mittel und Funktionen bewirkt haben.

Dolfsma betrachtet Regierungshandeln rein technisch, und zwar als das Erlassen von Regeln. Die so erlassenen Regeln können nun (1) zu spezifisch, (2) zu weitreichend, (3) willkürlich und (4) widerstreitend sein. That’s it. Wo die Regeln herkommen, wer sie warum aus welcher Motivation heraus erlassen hat und mit welchem Ziel die Regeln erlassen wurden, das alles interessiert in der technischen Welt von Dolfsma nicht. Es gibt nicht angemessene Regeln aus den genannten vier Gründen und dagegen muss etwas getan werden. Das somit beschriebene doktern an den Symptomen, ohne dass man sich der Gefahr aussetzen müsste, die Ursachen der Fehlentwicklungen zu benennen, sollte doch nun wirklich etwas sein, mit dem sich die Mehrzahl deutscher Sozialwissenschaftler völlig gefahrlos für die eigenen (vermeintlich) guten Beziehungen zum Kultusministerium beschäftigen kann – oder?

Literatur

Arnim, Hans-Herbert von (1993). Der Staat als Beute. Wie Politiker in eigener Sache Gesetze machen. München: Knaur.

Dolfsma, Wilfred (2011). Government Failure – Four Types. Journal of Economic Issues 45(3): 593-604.

Kirchgässner, Gebhard (2010). Is the Economic Crisis a Crisis of Economics as Well? Homo Oeconomicus 27(3): 355-364.

McKean, Roland N. (1965). The Unseen Hand in Government. American Economic Review 55(3): 496-506.

Tullock, Gordon, Seldon, Arthur & Brady, Gordon L. (2002). Government Failure. A Primer in Public Choice. Washington: CATO Institute.

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