Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in Zeiten der Maßnahmen gegen Covid-19

aus Sicht von Vincenzo Musacchio

Im Zuge der Demonstrationen gegen den Entzug von Grundrechten in der Folge von Covid-19 überall in den westlichen Staaten ist in der letzten Zeit immer wieder die Frage aufgeworfen worden, ob, wie oder mit welchen Mitteln sich eine Bevölkerung gegen eine übergriffige Regierung wehren soll oder darf oder kann. Diese Frage ist vor allem eine moralische Frage. Aber sie hat auch eine rechtliche Dimension, und beide, Moral und Recht, sind gewöhnlich nicht gänzlich unabhängig voneinander. Darüber hinaus ist es von strategischer Bedeutung, ob eine Bevölkerung sich auf einen Rechtssatz berufen kann, der ihr Widerstand gegen eine übergriffige Regierung einräumt, und falls ja, welche Bedingungen hierfür er formuliert.

In Deutschland ist diesbezüglich Artikel 20 des Grundgesetzes relevant. Er umfasst 4 Absätze; sie lauten wie folgt:

(1) Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat.

(2) Alle Staatsgewalt geht vom Volke aus. Sie wird vom Volke in Wahlen und Abstimmungen und durch besondere Organe der Gesetzgebung, der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung ausgeübt.

(3) Die Gesetzgebung ist an die verfassungsmäßige Ordnung, die vollziehende Gewalt und die Rechtsprechung sind an Gesetz und Recht gebunden.

(4) Gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, haben alle Deutschen das Recht zum Widerstand, wenn andere Abhilfe nicht möglich ist.

Quelle: nuovatlantide.org

Wie man Artikel 20 entnehmen kann, umfasst „die verfassungsmäßige Ordnung“ also keineswegs (nur) die Existenz von Wahlen, eines Bundeskanzlers, eines Parlamentes. Was die Bundesrepublik als „demokratischen … Bundesstaat“ ausmacht, ist vielmehr die Bindung von „Gesetzgebung … an die verfassungsmäßige Ordnung“ und die Bindung der „vollziehende[n] Gewalt sowie der „Rechtsprechung“ „an Gesetz und Recht“, wie es in Absatz 3 von Artikel 20 heißt. Rechtsstaatlichkeit ist also das Fundament, was zwei der drei Säulen des demokratischen Bundesstaates der Republik Deutschland, nämlich die judikative und die exekutive „Säule“, trägt.

Wenn Absatz 4 von Artikel 20 es allen Deutschen explizit erlaubt, Widerstand gegen jeden, der es unternimmt, diese Ordnung zu beseitigen, zu leisten, stellt dies vor allem eine Erlaubnis für alle Deutschen dar, Widerstand zu leisten, wenn Rechtsstaatlichkeit nicht mehr gewährleistet ist. Es geht in Artikel 20 also nur (oder nicht nur) darum, Deutschen z.B. dann Widerstandsrecht einzuräumen, wenn jemand versucht, das Parlament aufzulösen oder Wahlen auszusetzen. Es geht darum, Deutschen Widerstandsrecht einzuräumen, wenn eine der drei Säulen, die legislative, die jukidative oder die exekutive, so schwer beschädigt sind, dass sie – um im Bild zu bleiben – einzustürzen drohen.

Dieser Punkt wird häufig übersehen, wenn das Widerstandsrecht, wie es in Artikel 20 festgeschrieben ist, diskutiert wird. Wenn z.B. Dieter Rucht im Jahr 1984 (S. 257) schreibt:

„Wo sich die Justiz generell auf die Seite der Herrschenden schlägt, wo sich diese relevante parlamentarische und justizielle Regeln selbst auf den Leib schneidern und damit über die Verfahrensstruktur auch die Ergebnisse präformieren können, wo das formelle Angebot pluralistischer Interessenrepräsentation faktisch zu einer höchst einseitigen Interessenselektion verkommt, da wird Herrschaft illegitim“,

dann hat er damit aus gesellschaftstheoretischer Sicht sicherlich Recht, aber er beschreibt damit auch eine degenerierte Rechtsstaatlichkeit, die gemäß Artikel 20 allen Deutschen das Recht zum Widerstand einräumt. Wenn Covid-19 von Regierungen zum Anlass genommen wurde, nicht nur Grundrechte auszusetzen, sondern sie diese Aussetzung der Grundrechte auch juristisch zu rechtfertigen versucht haben, indem Einrichtungen der Judikative wie in Deutschland das Bundesverfassungsgericht, dessen Richter durch Bundestag und Bundesrat gewählt werden, angerufen wurden, um die Gesetzlichkeit des Grundrechte-Entzuges zu rechtfertigen, dann ist Rechtsstaatlichkeit so weit degeneriert, dass die Existenz hier: der Bundesrepublik Deutschland als demokratischem Bundesstaat gefährdet ist, was widerum allen Deutschen das Recht zum Widerstand gemäß Artikel 20 GG einräumt.

In diesem Zusammenhang ist ein Interview mit Vincenzo Musacchio interessant, das am 9. Februar auf nuovAtlantide.org nachzulesen war.

Für all diejenigen, die niemals von Vincenzo Musacchio gehört haben: Er ist Jurist, Kriminologe, Dozent für Strafrecht und wissenschaftlicher Leiter des Osservatorio Antimafia del Molise sowie wissenschaftlicher Leiter der Scuola di Legalità „Don Peppe Diana“ in Molise und in Rom. Er ist außerdem mit dem Rutgers Institute on Anti-Corruption Studies in Newark sowie der High School of Strategic Studies on Organized Crime of the Royal United Services Institute of London assoziiert und hat eine lange Reihe von Artikeln zu seinen Themen veröffentlicht.

Im Interview geht es nicht um den Zustand von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in Deutschland, sondern um den Zustand von Demokratie und Rechtsstaatlichkeit in Italien. Bei allen Unterschieden, die es diesbezüglich gibt oder geben mag, sind die Ähnlichkeiten mit Bezug auf die Aussetzung von Grundrechten im Zusammenhang mit den politischen Maßnahmen gegen Covid-19 groß, so dass das, was Musacchio in diesem Interview sagt, sehr weitgehend, wenn nicht vollständig, auf die Lage die Deutschland übertragbar sein dürfte.

So ist, wie Musacchio im Interview sagt, die Rechtsstaatlichkeit („legalità“) in Artikel 25 der italienischen Verfassung als wichtiger Grundsatz für die Demokratie verankert. Es handelt sich dabei

„…um ein Garantieprinzip, das im Wesentlichen auf die möglichst weitgehende Eindämmung der Willkür von Gesetzgeber und Richtern abzielt. Es ist ein souveränes Prinzip, insbesondere in einer parlamentarischen und pluralistischen Demokratie wie der unseren. Wenn dieser demokratische Eckpfeiler umgangen oder verletzt wird, sehe ich im Hintergrund immer die Keime des paternalistischen Staates mit seinen autokratischen Maßnahmen und mit den Doktrinen über soziale und persönliche Gefahren, die mit dem extremen Ausbau der öffentlichen oder gesundheitlichen Sicherheit verbunden sind“.

In dieser Passage des Interviews wird deutlich, dass Rechtsstaatlichkeit – und nicht z.B. die bloße Existenz eines Parlamentes oder allgemeiner Wahlen – eine unverzichtbare Voraussetung für Demokratie ist.

Danach gefragt, ob wir derzeit ein Abdriften von der Demokratie bzw. ihr Abgleiten in ein autoritäres System erleben, antwortet Musacchio:

“Ich glaube, wenn der Grundsatz, nachdem der Mensch im Zentrum der Rechtsordnung steht, umgangen wird, dann führen die Gefahren der Willkür und der Einschränkung der verfassungsmäßig garantierten Rechte den demokratischen Staat oft in eine freiheitsfeindliche Richtung. Ich wiederhole nachdrücklich, dass man niemals den Ausschluss der zentralen Stellung des Menschen aus dem Wertesystem einer Rechtsordnung rechtfertigen kann, da dies unweigerlich zu einer antidemokratischen Auffassung des Staates führen würde. Das Recht darf niemals entpersonalisiert werden … Diskriminierung, Verletzung des Gleichheitsgrundsatzes, Bestrafung mit unverhältnismäßigen und unangemessenen Strafen führen zu sozialpolizeilichen Maßnahmen (der Staat wird kriminogen, wenn sein Handeln nur instinktiv ist). Das bedeutet natürlich nicht, dass es ein demokratisches Abdriften oder eine Diktatur gibt oder Vergleiche mit der Vergangenheit angestellt werden können. Es besteht jedoch die Gefahr, dass bestimmte grundlegende Menschenrechte eingeschränkt werden, und teilweise ist sie ganz offensichtlich“,

nämlich in Form der Notstandsdekrete, die die italienische Regierung mit Bezug auf Covid-19 eingeführt hat. Musacchio sagt:

„Meiner Meinung nach [waren diese Dekrete der letzten zwei Jahre] nicht [zu rechtfertigen]! Der Präsident der Republik, der die Regierung wiederholt vor der häufigen Anwendung von Dringlichkeitsdekreten gewarnt hat, sieht das offenbar genauso. Die Pandemie-Gesetzgebung der letzten zwei Jahre war größtenteils “schizophren” und auch kurzfristig äußerst veränderlich. Der verpflichtende und definitive Charakter des Rechtes und die Rechtssicherheit sind auf diese Weise unwiederruflich kompromittiert. Derart weitreichende und wechselnde Ermessensspielräume lassen das Schlimmste befürchten, nicht nur in der Gegenwart, sondern vor allem für die nahe Zukunft. Maßnahmen, die den Menschen in seiner sozialen Dimension (Arbeit, Bildung, Freizügigkeit, Freiheit der wirtschaftlichen Initiative usw.) aushebeln, sind verfassungswidrig und nur in Notzeiten, aber für sehr kurze Zeiträume und im Namen der absoluten Notwendigkeit und unwiderlegbaren Verhältnismäßigkeit erträglich.“

Deshalb besteht nach Musacchio auch ein sehr gespanntes Verhältnis zwischen den derzeitigen Notstandsgesetzen und der Verfassung:

„Die Notstandsgesetze zur Eindämmung des Coronavirus haben zu einem noch nie dagewesenen Spannungsszenario in der verfassungsrechtlichen Matrix geführt, indem sie die Grundsätze und Freiheitsrechte der Bürger stark einschränken. Die verfassungsmäßigen Rechte und Freiheiten sind absolut; sie können nicht gewährt und schon gar nicht verletzt werden, als ob nichts geschehen wäre, ohne Beachtung der Hierarchie der [Rechts-]Quellen oder der erforderlichen verfassungsmäßigen Kontrollen (ich denke dabei an das Parlament und das Staatsoberhaupt)“.

Auf den Einwand, dass derzeit aber ein Ausnahmezustand herrsche, antwortet Musacchio:

„Ich glaube, nur wenige Menschen wissen, dass unsere Verfassung keinen ‚Ausnahmezustand‘ vorsieht. Dies ist ein wichtiger Punkt, weil damit klar ist, dass die Ausrufung des Ausnahmezustands auf dem Primärrecht, d. h. auf einem Gesetzesdekret, und nicht auf dem Verfassungsrecht beruht … alle Entscheidungen, die im Rahmen dieser Gesetzgebung getroffen werden, müssen stets die hierarchisch übergeordneten Verfassungsnormen beachten. Diese Klarstellung ist entscheidend für die Frage des Gesetzesvorbehalts und sagt uns kategorisch, dass bestimmte Entscheidungen vom Parlament – das das Volk vertritt und seinen Willen konkretisiert – und nicht von einer Einzelperson (Ministerpräsident, Regionalpräsident, Bürgermeister) getroffen werden müssten. In den letzten zwei Jahren musste ich als Jurist und als Bürger feststellen, dass das Parlament von jeglicher Entscheidung, die in der Notstandsphase getroffen wurde, fast völlig ausgeschlossen war. In einer parlamentarischen Demokratie wie der unseren sieht das für mich nicht gut aus.“

Speziell mit Bezug auf eine Impfpflicht sagt Musacchio:

„Der Zwang, sich impfen zu lassen, um arbeiten zu können (neuerdings auch, um eine Rente zu beziehen oder Sport zu treiben), ist keine gesundheitliche, sondern eine politische Maßnahme, und vor allem ungerecht und diskriminierend, weil sie in einem System mit Impfzwang auferlegt wird. Was für eine Würde wird einem Menschen zuteil, wenn ihm die Lebensgrundlage und damit die Möglichkeit genommen wird, in Würde zu leben?“ (Hervorhebung d.d.A.),

und

„[i]n einem demokratischen Staat, der auf sozialer Solidarität beruht, wie es der unsere sein sollte, kann der Wert des Menschen nur das Ziel der Rechtsordnung sein und darf niemals zum Mittel werden. Die Menschenwürde, die Gleichheit, die Nichtdiskriminierung, die Freiheit und die partizipative Demokratie sind unsere verfassungsmäßigen Werte und sollten genau die soziale Solidarität gewährleisten, auf die unsere Verfassungscharta ausgerichtet ist“ (Hervorhebung d.d.A.).

Dementsprechend müssen nach Musacchio auch

„… alle Beschränkungen, um akzeptabel zu sein, notwendig und verhältnismäßig sein … und von der Macht, der die Verfassung diese Entscheidung anvertraut, und innerhalb der von ihr festgelegten Grenzen beschlossen werden müssen. Ein Gesetz kann nicht einfach deshalb erlassen werden, weil es den Vorstellungen bestimmter Techniker, Ärzte oder Wissenschaftler entspricht, von denen sich im Übrigen einige in einem klaren Interessenkonflikt befinden“ (Hervorhebung d.d.A.).

Musacchio wünscht sich, dass Rechtsstaatlichkeit möglichst bald wiederhergestellt wird, u.a. durch

„… die Wiederbelebung des Parlaments. Notwendig wären neue Parlamentswahlen mit einem Verhältniswahlsystem mit einer einzigen Präferenz, das die Beziehung zwischen den Wählern und den Gewählten wiederherstellt und es den politischen Kräften ermöglicht, die Verantwortung für die Verabschiedung der Maßnahmen zu übernehmen, die zur Bewältigung und Überwindung dieser pandemischen Phase erforderlich sind. Wir haben den Leuchtturm, der uns den sichersten Hafen zeigt: unsere Verfassung, die wir respektieren sollten.“

Der einzige Punkt, in dem die Sciencefiles-Redaktion nicht mit Vincenzo Musacchio übereinstimmt, ist seine Einschätzung hinsichtlich des Abdriftens der Demokratie in „eine Diktatur“ oder vielleicht treffender: in eine Autokratie. Er mag sie nicht konstatieren, obwohl er eine klare Verletzung der durch die Verfassung zugestandenen Grundrechte der Bürger, eine Entpersonalisierung des Rechtes sowie die Unterlaufung des Parlamentes bei der Verfügung von Maßnahmen, also klare Defizite hinsichtlich der Rechtsstaatlichkeit, konstatiert und kritisiert, die doch eine Demokratie ausmacht. Aber auch Musacchio wünscht sich – wie wir – politische Konsequenzen aus den Verletzungen der Rechtsstaatlichkeit. Auch wir würden Neuwahlen und eine Reformierung des Wahlsystems dahingehend, dass Abgeordnete ihren Wählern stärker verpflichtet werden, begrüßen. (Und wir würden darüber hinaus eine vollständige Entkoppelung von Rechtsinstitutionen und Poltik vornehmen wollen u.v.a.m.), wie das die Gewaltenteilung in einer Demokratie eigentlich vorsieht.)

Weil in absehbarer Zukunft nichts passieren wird, was die Rechtsstaatlichkeit in Deutschland und damit die Demokratie wiederherstellen wird, werden sich die deutschen Bürger der Frage nach dem Widerstandsrecht bzw. den Formen, die der Widerstand gegen die vielfältigen Verletzungen der Rechtsstaatlichkeit und damit der Demokratie annehmen könnte oder sollte, vielleicht stärker widmen müssen als bisher.


Literatur:

Rucht, Dieter, 1984: Recht auf Widerstasnd? Aktualität, Legitimität und Grenzen ‘zivilen Ungehorsams’, S. 254-281 in: Guggenberger, Bernd, & Offe, Claus, (Hrsg.): An den Grenzen der Mehrheitsdemokratie: Politik und Soziologie der Mehrheitsregel. Opladen: Westdeutscher Verlag.



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